债务陷阱外交

债务陷阱外交(Debt-trap diplomacy)是一种以债务为基础的双边外交关系,这个词是由印度学者布拉玛·切拉尼创造的。虽然这个词最常与中国联系在一起,但它也适用于国际货币基金组织(IMF)。

其作法为债权国刻意的向另一国提出大量的贷款,在债务国无法履行债务义务(多半是资产贷款,也可能包括基础建设)时,强迫该国在经济或是政治上的让步[2]。其贷款的条件多半不会公开,而贷款一般是用来支付给工程的承包商。债务陷阱外交一词源自债务陷阱,也就是贷款人无法偿还贷款的情形,一般是因为过重的利息。有些媒体用「债务陷阱外交」词语来描述中国和一些开发中国家的借贷情形[3][4][5][6]。关注中国跨国借贷的评论家指出,许多和中国一带一路政策有关的贷款是在开发中国家一些有战略性的地区,以中国的承包商兴建基础建设,属于债务陷阱外交的一种[3][4]。一些来自西方[7][8]印度[9]非洲[10]等媒体的评论员都批评贷款中的机密条款,以及这些贷款的高利率。然而,这种债务陷阱指控也受到学者们的广泛质疑。[11][12][13][14]

「债务陷阱外交」一词在川普执政期间开始在美国政府文件中使用。 许多美国政府文件都提到了它,包括了2020年国务院报告「中国挑战的要素」。[15]

起源

这个词是由布拉玛·切拉尼创造的,用来描述他所谓的中国掠夺性贷款做法。指这种做法是用不可持续的贷款来压倒穷国,并迫使它们将战略影响力拱手让给中国。[1]该术语于2017年首次使用,并在一年内就传遍了媒体、情报界和西方政府。[16]

中国

「一带一路」是中国政府的一项价值万亿美元的倡议,该倡议向寻求建设基础设施项目的国家(尤其是与中国贸易相关的国家)提供大规模贷款。倡议由中国共产党总书记和最高领导人习近平于 2013 年发起,旨在在欧洲、非洲和亚洲建设基础设施。[17]中国对开发中国家的基础设施贷款被西方世界批评是为了实现北京的战略目标。[18]

支持论据

中国的海外发展政策被称为债务陷阱外交,因为如果一个负债累累的国家无法偿还贷款,它就会容易受到中国支持其地缘战略利益的压力影响。[19]根据布拉玛·切拉尼的说法,「这显然是中国地缘战略愿景的一部分」。[20]中国政府被指控秘密谈判和非竞争性定价,在这些项目中,合同必须交给中国国有或国有关联公司,而这些公司的价格远高于市场价格。[21]

西方媒体批评中国国家贷款的条款及其高利率。 一个例子是2006年向汤加提供重建基础设施的贷款。2013年和2014年,汤加经历了债务危机,贷款成本占汤加国内生产总值 (GDP) 的 44%。[22]一些人士认为,这种做法凸显了中国的霸权意图及其对国家主权的挑战。[23]2018年8月,一个由16名美国参议员组成的跨党派团体指中国债务陷阱外交有危险,「美国必须反击中国企图将其他国家扣为人质并强制赎金以推进其地缘战略目标的企图」。[24]美国国务卿迈克·蓬佩奥在2018年10月的一次演讲中表示,中国的贷款是通过贿赂以提供便利的,他指控「中国向各国高级领导人行贿,以换取基础设施项目」。[25][26]贝尔弗科学与国际事务中心2018年发表的一篇论文提出中国贷款背后的三个战略目标:(1)解决其珍珠链战略困境;(2)在重要的南亚贸易路线上投射力量;(3)破坏以美国为首的地区联盟对中国的包围,使中国人民解放军海军能够突破「第二岛链」。[27]

反对论据

约翰霍普金斯大学高级国际研究学院教授黛博拉·布劳蒂加姆(Deborah Bräutigam)将债务陷阱外交描述为一种「模因(meme)」,是由于对中国快速崛起而引发的焦虑而流行,是「人类消极的偏见」。根据2019年的一篇研究论文,大多数债务国是自愿同意接受贷款,并且有与中国合作有过的积极经验,他指「包括斯里兰卡的案例在内迄今为止的证据,都夸大了中国银行融资和一带一路的风险」。[14]他批评媒体的宣传,指他们错误地歪曲了中国与其他开发中国家之间的关系。很多开发中国家对中国的经济模式有好感,并认为中国是对他们来说有吸引力的发展伙伴。[28]BBC曾因此对黛博拉进行采访,但事后却被发现只采用当中简短的片段,歪曲了她在债务陷阱问题上的立场。[29]2021年12月,负责采访的BBC记者道歉及表示这是一位经验不足的制片人做出的剪辑决定。[30][31]

全球发展中心在2018 年3月发布的一份报告称,在2001年至2017年期间,中国重组或免除了51个债务国(大多数是一带一路参与国)的贷款,而且没有没收他们的国有资产。[32]赖比瑞亚前公共工程部长、全球发展中心高级政策研究员摩尔(W. Gyude Moore)表示,「债务陷阱外交」等政治化语言在西方国家,尤其是在美国引起了很大的回响,并且是根深蒂固的概念。他们是在担心中国崛起会成为全球大国,而不是担心非洲的现实。这些是西方自己的焦虑,而不是非洲国家的焦虑。他还补充说:「中国一直是大多数非洲国家的积极合作伙伴。」[33]他更引用过去15年中的84个案例,来说明中国的贷款并没有导致中国取得当地的资产。即使在经常被援引的委内瑞拉案例中,其实中国并没有在那里获取该国主要的国有资产。相反,美国银行高风险放贷在1980年代导致27个拉美国家深陷债务危机。另外美国还建议那些国家实行「自愿」改革计划引发当地社会动荡。[34]

2019年4月16日,安地卡及巴布达总理贾斯顿·布朗,在美国国务卿蓬佩奥指控中国是掠夺性贷款人后,发表了演讲。他反驳蓬佩奥的说法,指中国提供的融资利率比美国主导的世界银行更好。他指当年国家受到飓风摧毁时,世界银行提出以 4%的利率提供了4000万美元的贷款,10年内还款。但中国将他们的还款期限延长至20年,并以2%的低利率保持至少5年。他又指中国提供了7000万美元贷款帮助兴建维维安·理查兹体育场,目前国内有两个医院正在建设中,成本超过1000万美元,而中国都愿意再次拨款,此外还批准了9000万美元来为人民提供住房。他反问︰「这会是掠夺性政府的做法吗?」他最后提到该地区的许多岛屿都受益于中国提供的贷款和其他援助。[35]

洛伊国际政策研究所在2019年发表了一份报告,称中国没有在太平洋地区采取债务陷阱外交,而中国也不是太平洋地区国家债务风险上升的主要驱动力。不过,该报告对该国的贷款规模以及太平洋国家的细小体制弱点也表示担忧,因为这些弱点的确构成了小国有机会被债务压垮的风险。[36][37]洛伊研究所2020年的另一篇文章指出,斯里兰卡汉班托塔港案例是西方宣传中国债务陷阱外交的「杰出案例(case par excellence)」,但现实情况却只是一个「错误的观念(myth)」。[38]中国曾贷款给斯里兰卡兴建汉班托塔港,但由于斯里兰卡无法偿还债务,该港口和附近15000英亩土地被交由中国招商局港口公司,租期99年,此举被西方媒体批评为债务陷阱外交 [39][40],不过有斯里兰卡官员反驳此一说法,表示去年该国所有的欠款已经还清,今年的债务还款也能够应对,并不是什么很艰巨的任务[41]。洛伊研究所也表示指控不成立,因为港口是斯里兰卡前总理马欣达·拉贾帕克萨要求兴建的,中国只是给予了贷款支持,并没有参与到决策中。他也在文章中指出斯里兰卡的债务困境不是由中国借贷造成的,而是在西方主导的资本市场上过度借贷。[38]斯里兰卡驻华大使科迪图瓦库(Karunasena Kodituwakku)也表示说︰「如果是中国强行要给我们贷款,那你可以说成是陷阱,但我们向中国贷的每分钱,都是我们自己要求的」。[42]

位于纽约的研究中心Rhodium Group也指出,中国在债务重新谈判上的影响力经常被夸大,他实际上的权力有限。研究显示谈判的有利方通常都是借款人而不是所谓的掠夺性的中国贷方。[43]2019年5月《雪梨先驱晨报》刊登了一篇文章,质疑「债务陷阱外交」。他引用研究指出,在40次中国与贷款国的债务重组谈判中发现,扣押资产的情况是非常罕见的,而债务注销则是最常见的结果。[44]拉筹伯大学人文社会科学系主任尼克·比斯利(Nick Bisley)认为,中国的确是旨在用「一带一路」来建设地缘政治优势,但没收资产的行为很少见,而且他们知道这种行为是无助实现战略目标的。[44]

国际货币基金组织和世界银行

国际货币基金组织及世界银行也经常被指责实行债务陷阱外交,并使新兴经济体负债累累。[45]他们被指责通过施压国家进行私有化,这会令他们增加贫困率。[46]并且别有用心地意图获得对当地中央银行的影响力。[47]人权组织废除非法债务委员会(The Committee for the Abolition of Illegitimate Debt)表示,世界银行和国际货币基金组织有系统地向各国提供贷款,作为影响他们国家政策的一种手段。[48]另外有研究指,国际货币基金组织利用地缘政治因素而非单纯的经济条件来决定哪些国家能获得贷款。[49]

2020年,乐施会报告称,国际货币基金组织正在通过COVID-19大流行时机,借发出救济贷款来利用其权力,对贫穷国家实施紧缩政策。[50]

2021年,千里达及托巴哥政府为其接受来自中国,而不是国际货币基金组织的数百万美元贷款决定辩护,称与国际货币基金组织不同,北京并未对其贷款设下任何严格条件。 财政部长科尔姆·因伯特在新闻发布会上说︰「中国贷款的利率非常有吸引力,为2%,国际货币基金组织则是1.05%,而在两者外没有太多其他的选择。虽然中国贷款利率较高,但他没有要求进行结构调整,所以您不必裁员,也不必贬值您的货币等等各种可怕的事情。因此这是个很容易的选择,显然您会选择没有任何结构调整条件的贷款,尤其是当利率非常接近、 仅相差百分之一时」。[51][52]

相关条目

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外部连结